직원 비리와 부실 경영으로 신뢰를 잃은 한국토지주택공사(LH). 정부가 내놓은 개혁안은 번번이 좌초되며, 거대 공기업은 다시 관성 속으로 돌아가고 있다. 비대해진 조직과 누적된 부채, 무뎌진 감시 체계 속에서 LH의 혁신은 왜 멈췄는가. 본지는 LH의 구조적 문제와 향후 개편 과제를 다섯 꼭지로 짚어본다.

[서울=뉴스핌] 조수민 기자 = 한국토지주택공사(LH)에 토지 조성·분양·주거복지 등 핵심 기능이 지나치게 집중되면서 LH의 권한을 축소해야 한다는 요구가 꾸준히 제기되고 있다. 효율성 저하뿐 아니라 조직 비대화가 이권 개입과 비리 가능성을 키웠다는 비판에서다. 선진국의 유사 기관과 비교해도 그 규모와 역할 범위가 압도적이라는 지적이 나온다.

다만 전문가들은 기능 분리나 분사 과정에서 저수익 사업이 특정 기관에 편중될 경우 재정 건전성 악화 등 부작용이 불가피한 만큼, 구조 개편은 신중하고 단계적인 접근이 필요하다고 강조하고 있다.

'공룡조직'으로 평가받는 LH [그래픽=김아랑 미술기자]

◆ 싱가포르·미국·일본, 주택공급에 공공기능 축소

19일 업계에 따르면 국내 공공주택 공급을 사실상 전담하는 한국토지주택공사(LH)의 역할과 권한이 해외 주요 공공기관과 비교해 과도하게 비대하다는 지적이 지속적으로 제기되고 있다.

LH는 ▲토지 개발 ▲대규모 공공주택 공급 ▲도시정비 ▲주거복지 등 광범위한 기능을 단일 조직이 수행하는, 세계적으로도 드문 초대형 공기업이다. 2009년 한국토지공사와 대한주택공사의 통합으로 출범한 이후, 중복 기능 해소와 효율성 제고를 목표로 단일 구조가 유지돼 왔으나, 그 결과 사업 범위와 조직 규모가 해외 유사 기관 대비 압도적으로 커졌다는 평가가 나온다.

실제 해외 사례와 비교하면 차이가 크다. 싱가포르는 토지 개발부터 분양까지 공공이 주도하지만 관여하는 기관은 두 곳이다. 싱가포르 토지청(SLA)이 국가 소유 토지를 개발하고 주택개발청(HDB)이 이를 취득해 건설과 분양을 맡는다. 토지 개발과 주택 공급 기능을 양 기관으로 분리함으로써 토지 가격을 임의로 조작하는 등 리스크를 방지하고 각 기관이 핵심 기능에 집중할 수 있도록 한다.

미국은 임대주택 등 저소득층을 위한 정책 외에는 대다수 주택 공급을 민간에 맡긴다. 주택정책을 담당하는 기관은 주택도시개발부(HUD)와 연방주택청(FHA)이 있다. HUD는 임대주택을 공급·관리하고 임대료 보조, 주거 바우처 지급 등 저소득층 주거를 지원한다. HUD 산하기관인 FHA는 주택담보대출 보험에 가입할 자격이 없거나 신용점수가 부족한 이들이 대출을 받을 수 있도록 정책을 집행한다.

영국은 중앙정부와 지방정부가 기능을 나눠 갖고 있다. 주택총괄기관 홈스 잉글랜드는 주택 및 지역 재생 관련 조직을 관리·감독한다. 주택 개발을 위한 국공유지를 공급하고 금융 제공과 자금 지원 역할을 맡는다. 런던시는 실제 부담 가능한 주택 공급을 확대한다. 택지 확보, 기반시설 투자, 토지펀드 조성, 주택지구 지정, 서민 자가소유 지원, 저임대료 공공임대주택 제공 등을 수행한다.

프랑스에는 다양한 주택정책 기관이 존재한다. 국립주택청(ANAH)는 민간주택 개보수 지원, 공동 주택 관리, 도심재활성화, 저소득층 대상 임대 조건 세금 감면 등 사업을 진행한다. 국립도시재생기구(ANRU)는 글로벌 도시 프로젝트를 지원한다. 국토결속국(ANCT)는 여러 장소 간 네트워크를 연결하고 공공과 민간의 협력을 관리한다.

당초 한국이 참고했던 모델인 일본은 주택정책 기관의 기능을 일부 덜어냈다. 일본은 1981년 일본주택공단과 택지개발공단을 주택도시정비공단을 통합했다. 이후 1999년 도시기반정비공단으로 사명을 바꾸는 과정에서 분양 사업을 접었다. 현재는 일본도시재생기구(UR)이라는 사명으로 임대주택과 도시정비 위주로 사업을 진행하고 있다. 민간 주택건설 시장이 발전하면서 공공의 역할을 축소하고 기관의 정체성을 고령화 시대에 대비할 수 있는 방향으로 명확히 설정했다고 평가된다.

단일 주택정책 기관의 규모는 LH가 가장 크지만 최근 주택 공급 문제는 한국이 가장 심각한 수준이다. 국민의힘 최은석 의원실이 국회예산정책처로부터 제출받은 자료에 따르면 지난해 OECD 통계 분석 결과 OECD 국가 중 영국, 미국, 프랑스 등 주요국의 평균 주택소유율이 70.9%인 반면 한국은 58%에 불과했다. 한국의 주거안정성이 상대적으로 떨어지고 주택시장 진입 장벽이 높다는 것을 의미하는 지표다.

◆ LH 분사, 재정 문제 '걸림돌'...점진적 권한 이관 고려해야

국내에서는 LH 신도시 정보 사전 유출로 인한 직원 투기 사태가 발생한 2021년부터 LH의 과도한 권한이 지적됐다. 2021년 투기 사태 이후에도 2023년 LH가 발주한 인천 검단아파트 사업장에서 지하주차장이 붕괴되는 대형 사고가 벌어지는 등 비리와 부패가 끊이지 않았다. LH가 토지 개발, 택지 조성, 분양, 주거 복지, 도시 재생 등 기능을 모두 수행하는 독점 기업이 되면서 외부 감시가 작동하기 어려워지고 조직 내부의 경직성과 비효율이 구조적으로 고착됐다는 것이다.

과거 한국전력 사례를 따라야 한다는 목소리도 나왔다. 2001년 한전은 지주사로 전환되고 6개 발전사가 자회사로 개편됐다. 한전은 지배구조 개편 후 발전사별로 독립 경영이 가능하면서도 지주사가 전사적 경영전략과 의사결정을 집중 수행하는 식으로 효율적 역할 분담이 이뤄졌다는 평가를 받는다. 2011년 농협중앙회 산하에 경제지주사, 금융지주사 등 2개 지주사를 마련하고 각각 17개, 9개 자회사로 구조를 조정한 것도 경영 투명성을 높인 우수 사례로 꼽힌다.

주무부처인 국토부는 2021년 LH 분사안을 본격화했다. 주요 내용은 ▲토지와 주택·주거복지를 별도 분리하는 방안 ▲주거복지 부문과 개발사업 부문인 토지와 주택을 동일한 위계로 수평분리하는 방안 ▲주거복지 부문과 개발사업 부문인 토지와 주택을 동일한 위계로 수평분리하되 주거복지 부문을 모회사로, 개발사업 부문인 토지·주택을 자회사로 두는 방안 등이다. 그러나 부동산경기가 하락할 경우 주거복지 부문을 담당하는 기업의 재정이 우려된다는 시각이 많아 추진되지 못했다. 2022년부터 정권이 바뀌면서 LH 분사안도 흐지부지됐다.

현재 학계에서는 LH와 토지주택은행, 주택관리공단으로 쪼개는 방안을 거론되고 있다. LH가 택지 조성 및 주택 건설을 맡고 토지주택은행이 미매각 택지와 공공주택을 운영하는 것이다. 주택관리공단은 공공주택 입주자 생활 서비스 제공 및 주거 급여 배분을 담당한다. 해당 안에 대해서도 재원 확보 문제가 지적되고 있다. LH는 임대주택 사업에서 발생하는 적자를 택지 매각 수익으로 상쇄하는 '교차 보전'으로 재원을 확보하고 있는데 분사 시 기관간 이익과 손실을 상쇄하는 방법에 대한 설계가 복잡해진다는 것이다.

전문가들은 LH의 권한이 과도하다는 것에 대해서는 전반적으로 동의하면서도 구체적 해법과 관련해서는 의견이 갈린다. 임재만 세종대 부동산학과 교수는 "분사 시 재정 문제는 주택도시기금이 지주사 역할을 하고 각 기능은 기금을 통해 간접적으로 연계되도록 함으로써 해결할 수 있다"면서도 "다만 분사를 성급하게 할 경우 오히려 신규 사장 임명 등 과정에서 혼란만 가중될 수 있는 만큼 철저한 설계가 필요할 것"이라고 말했다.

장경석 국회입법조사처 선임연구관은 "현재 LH는 수익 확보가 용이한 사업과 어려운 사업을 모두 수행하고 있는데 LH 분사 과정에서 수익 창출이 제한되는 사업을 특정 한 기관이 맡게 된다면 그 기관은 부실 폭탄을 떠안는 셈"이라며 "주거복지사업 등 재정 투자가 필요한 일부 사업을 지방자치단체에 넘기는 등 다양한 방식을 고려해야 한다"고 했다.

이어 "2009년 한국토지공사와 대한주택공사가 통합될 때 기대했던 경영 및 업무효율성 개선이 실제로 이뤄졌는지 면밀히 검토하고 LH의 권한을 살펴야 한다"고 덧붙였다.

blue99@newspim.com