[서울=뉴스핌] 김현우 기자 = 13석으로 비례대표 만큼은 더불어민주당과 동급인 바른미래당에서 결국 신속안건처리(패스트트랙) 추진이 무산됐다. 바른미래당은 지난 18일 의원총회를 열고 고위공직자범죄수사처법·검경수사권 조정·선거제도 개편 등 신속처리안건 추진 여부를 표결하려 했다.

앞서 더불어민주당과 바른미래당·민주평화당·정의당은 지역구에 225석, 비례대표를 75석으로 정하고 비례 의석을 득표율의 50%만큼 권역별로 배분하는 합의안을 마련했다. 또 패스트트랙 추진안에 포함됐던 공수처법을 두고 민주당과 바른미래당의 최종합의안이 도출된 것으로 알려지면서 선거제도 개혁도 힘을 얻었다.

하지만 바른미래당 의원총회가 불발되면서 다시 선거제도 개혁은 안갯 속으로 빠져들었다. 국회법상 패스트트랙 안건으로 지정되기 위해서는 국회 재적의원의 60%(180명) 이상 또는 해당 상임위 재적 60% 이상의 찬성이 있어야 한다. 현재 29명인 바른미래당과 114명인 한국당이 반대하면 안건 지정요건인 180명을 채울 수 없다.

지난해 12월 14일 손학규 바른미래당 당대표가 함께 농성중인 이정미 정의당 대표에게 안부를 묻고 있다. [사진=김현우 기자]

◆ “선거인수 8만명 농어촌 의원과 25만명 도시 의원은 다르다”

선거제도 개혁 논의는 ‘표의 등가성’ 논의에서 시작했다. 농어촌에서 4만표를 받고 당선된 의원과 도시에서 10만표를 받고 당선된 의원은 다르다는 문제 제기였다. 헌법재판소는 지난 2014년 10월 30일 인구 차이가 최대 3대 1인 선거구 획정 방식이 헌법에 맞지 않다고 판결했다. 헌재는 이와 함께 인구 차이가 최대 2대 1인 선거구로 획정할 것을 주문했다.

인구 편차를 줄이면 도심지역은 선거구가 분할돼 늘어나고, 농어촌 지역은 통폐합으로 선거구가 줄어든다. 실제로 20대 국회의원 총선에서는 19대 총선에 비해 수도권인 경기지역 선거구가 8개 늘어났다. 서울·인천·대전·충남에서도 각각 1석씩 늘었다. 반면 경북은 2석이 줄었고 강원·전북·전남에서도 1석씩 줄었다.

선거구 조정 결과, 지역구 의석이 늘어났다. 계층, 직능을 대표하는 비례대표 의석수는 줄었다. 연동형 비례대표제는 여기서 시작했다. 중앙선거관리위원회는 국회의원 선거구의 지역편중 완화와 유권자의 정치적 의사를 충실히 반영할 수 있도록 권역별 비례대표제를 제안했다.

선관위안은 의원정수 300명을 유지하고 지역구 의석을 200석, 비례대표 의석을 100석으로 고정한채 비례대표를 6개 권역별로 배분하는 방안이다. 권역별 지역구 의원과 비례대표 비율은 2대 1 내로 정했다.

선관위 안대로라면 유권자는 현행처럼 지역구 의원, 비례대표를 뽑는 정당 투표를 하지만 표는 권역 비례대표 후보에게 가게 된다. 만약 인천·경기·강원 권역에서 지역구 의원이 총 50명이라면 이 권역의 비례대표는 25명이 된다. 정당 난립을 막기 위한 방편으로 진입 문턱도 뒀다. 전국 득표율이 전국 득표율이 3% 이상, 또는 지역구 5명 이상 당선된 정당 비례대표 후보자들만 당선될 수 있다. 

하지만 선관위안 역시 현행 혼합형 비례대표제를 권역 단위로 쪼개고 비례대표를 늘리는 안이라 민심이 그대로 반영되지 않을 가능성이 있다. 단순다수제로 선출되는 지역구 국회의원의 비율이 높아 사표 발생 가능성이 높고, 과소대표와 과다대표 가능성이 상존해서다. 이에 진보진영을 중심으로 비례대표의 수를 대폭 늘리고 정당 득표에 따라 의석을 먼저 배분하는 ‘독일식 연동형 비례대표제’ 도입 논의가 나오게 됐다.

[서울=뉴스핌] 김학선 기자 = 심상정 정치개혁특별위원회 위원장이 지난 3월 18일 국회에서 가진 기자간담회에 참석하고 있다. yooksa@newspim.com

◆ 독일식 연동형 비례대표제에서 준연동형 비례대표제로 좁혀진 선거제 합의

독일 하원 선거는 연동형 비례대표제로 1인 2표제로 실시되고 지역구에서 단순다수제로 299명을, 비례대표로 299명을 뽑는다. 만약 정당 득표와 점유 의석이 맞지 않으면 비례대표 의석을 조정해 정당 득표율과 의석 점유율을 맞춘다. 이런 탓에 독일 하원은 법적 정원인 598명을 넘기기 일쑤였다.

지난 2017년 독일 총선에서는 총 709명의 의원이 당선됐다. 의석수는 초과됐지만 정당 득표율과 의석 배분이 정확히 일치했다.

'민심 그대로 의석 배분'이란 장점이 있지만 한국에서 연동형 비례대표제 논의는 반론이 거세게 일었다.  정당 투표와 지역구 투표를 달리하는 전략투표가 일상화됐고 비례대표 공천 과정도 불투명해서다.

무엇보다 국회 신뢰도가 낮은 가운데 의원 수를 늘리는 것에 유권자들의 반발이 컸다. 17대 국회와 18대 국회, 19대 국회에서도 석패율제와 권역별 비례대표제, 연동형 비례대표제 등이 논의되다가 임기 만료로 무산됐다.

식어가던 선거제 개혁 논의 불씨를 다시 살린 것은 문재인 대통령이다. 문 대통령은 대선공약으로 선거제도 개혁을 내놨다. 문 대통령은 “소외받는 국민이 없도록 공직선거제도를 개편하겠다”며 국회의원 선거에 권역별 정당명부 비례대표제 도입을 내세웠다.

이에 2017년 대선 이후 20대 국회에서 정치개혁특별위원회가 다시 꾸려졌다. 하지만 특별위원회 구성부터 파열음이 났고 더불어민주당과 자유한국당이 논의에 소극적이었다. 거대 양당이 2019년 예산안을 선거제 개혁 없이 합의하자 손학규 바른미래당 대표와 이정미 정의당 대표는 연동형 비례대표제 도입을 목적으로 단식에 나섰다.

단식은 열흘만에 마무리됐다. 2018년 12월 15일 홍영표 민주당·나경원 한국당·김관영 바른미래당·장병완 민주평화당·윤소하 정의당 원내대표는 △연동형 비례대표제 도입을 위한 방안 검토 △의원정수 10% 이내 확대 등 포함은 정개특위 합의에 따름 △선거제 개혁 관련 법안 개정과 동시에 권력구조 개편 원포인트 개헌 논의에 합의했다.

[서울=뉴스핌] 최상수 기자 = 문희상 국회의장과 여야 5당 원내대표들이 14일 오전 국회 의장실에서 회동에 앞서 기념촬영을 갖고 있다. 왼쪽부터 정의당 윤소하 원내대표, 민주평화당 장병완 원내대표, 더불어민주당 홍영표 원내대표, 문희상 의장, 자유한국당 나경원 원내대표, 바른미래당 김관영 원내대표. 2018.12.14 kilroy023@newspim.com

◆ 바른미래당, 선거제 개편 논의 이뤄냈지만 4.3 보궐선거 참패로 동력 잃어  

5당 원내대표가 합의했지만 논의는 여전히 지지부진했다. 3개월여 논의 끝에 여야4당은 의원정수를 300명으로 유지하고 지역구 의석을 225석, 비례대표를 75석으로 정하되 권역별 준연동형 비례대표제로 의석을 배분하잔 협상안에 합의했다.

준연동형 비례대표제는 권역별 정당득표율의 절반만 의석에 배분하는 방식이다. 하지만 한국당은 “의원정수 300명을 넘길 수 없다”며 선을 그었다. 나중에는 비례대표를 없애고 지역구 의원만 270석 선출하자는 당론까지 제시했다.

한국당 반대에 부딪치자 여야4당은 패스트트랙으로 선거제도 개혁 추진에 나섰다. 패스트트랙으로 지정되면 최단 270일, 최장 330일 이후 본회의에 상정돼 표결을 거친다. 하지만 이 과정에서도 파열음이 났다. 민주당은 검경수사권 조정과 공수처법을 함께 패스트트랙으로 추진하려 했지만 바른미래당은 패스트트랙은 최소화해야한다는 입장이었다. 또 민주당 개혁입법인 공수처법에서도 기소권 없이 수사권만 보유해야 한다고 맞섰다.

이런 가운데 국민의당 출신인 김관영 원내대표는 당 소속 의원들에게 “패스트트랙 지정을 통한 선거제 개혁은 자유한국당에 협상을 압박하는 가장 실현성 높은 방법이자 전술"이라고 말하며 당원 설득에 나섰다.

하지만 이마저도 4.3 창원 성산 보궐선거에서 바른미래당이 참패하면서 설득력을 잃었다. 특히 선거제 개혁을 위한 단식에 나선 손학규 바른미래당 대표에게 화살이 집중되면서 선거제도 개편 논의가 다시 주춤했다.

[서울=뉴스핌] 김학선 기자 = 손학규 바른미래당 대표와 유승민 의원 등이 지난 18일 국회에서 열린 의원총회에 참석했다. 바른미래당은 이날 선거법 개정안을 패스트트랙(신속처리안건)으로 추진할지를 두고 끝장 의원총회를 진행했지만 결론을 내지 못했다. yooksa@newspim.com

◆ 문희상 의장 직권상정 가능성도..."내년 1월 중순이 D-데이"

21대 총선 투표일은 내년 4월 15일이다. 선거구 획정과 선거운동 일정을 고려하면 늦어도 내년 2월 중에는 선거구 획정과 선거제도 개편이 모두 마무리 돼야 한다는 것이 정치권의 시각이다.

지난 19대와 18대 총선 모두 선거구 획정은 투표일을 두달여 앞둔 시점에 이뤄졌다. 하지만 4월 임시국회 일정도 확정되지 않은데다 한국당이 대여 공세를 목적으로 장외투쟁에 나서면서 패스트트랙으로 지정된다 하더라도 20대 국회 임기 내에서 처리가 어려울 수 있다.

다만 문희상 국회의장이 선거제 개혁에 의지가 있는 만큼 패스트트랙 지정만 되면 270일 이후 직권상정이 이뤄질 가능성도 있다. 그렇게 되면 오는 4월 22일을 기준으로 270일 뒤인 내년 1월 중순이 디데이다. 

홍영표 민주당·김관영 바른미래당·장병완 민주평화당 원내대표는 지난 19일 오찬을 갖고 패스트트랙 추진 협상에 다시 나섰다. 김 원내대표가 합의안을 의원총회에서 다시 추인받아야 하지만 바른미래당이 분열 위기를 맞은 만큼 성사 확률이 높지는 않다는 관측이 우세하다.

정개특위 민주당 간사를 맡은 김종민 의원은 “패스트트랙을 두고 원내대표들 사이에서는 거의 합의가 된 모양”이라면서도 “바른미래당 상황이 매우 복잡한데 이번 주말 동안 상황을 지켜봐야 한다”고 말했다. 

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