2025년, 대한민국은 새로운 대변혁을 요구하는 변곡점에 서 있다. 우리 정치는 적대하고 증오하고 대립한다. 22대 국회가 개원한 지 1년도 채 안 된 시점, 대통령은 탄핵 심판의 대상이 됐다. 극단으로만 치닫는 정치 환경에서 개혁의 필요성에 공감 못 하는 이는 없지만 정치권의 대화와 타협은 늘 파행과 결렬이라는 늪에 빠졌다. 뉴스핌은 설문조사를 통해 22대 국회의원들이 생각하는 정치개혁의 방향성을 청취, 여야가 공감할 만한 정치개혁의 과제를 도출하고자 한다.

[서울=뉴스핌] 지혜진 기자 = 한국에서 이원집정부제는 이른바 '제왕적 대통령제'의 대안으로 고려됐다. 이원집정부제는 대통령제와 의원내각제를 혼합한 제도로 '분권형 대통령제'로 불리는 등 권력 분산이라는 제도적 특징을 갖고 있다. 비상시에는 대통령이 행정권을 전적으로 행사하지만 평상시에는 총리가 행정권을 행사하고 대통령은 외교·국방 등의 권한만 지닌다.

특히 프랑스 등과 같이 대통령과 총리가 균등하고 대치되는 권력을 서로 나눠 가지는 이원집정부제는 소속 정당과 정파가 다른 대통령과 총리가 동시에 국정을 나눠 운영하는 '동거 정부' 형태를 띤다. 이를 통해 대통령과 총리가 서로 견제와 균형의 관계로 발전, 좀 더 민주적인 정치를 구현할 수 있다는 것이다.

[글싣는 순서] - 2025 신년기획 '정치개혁'

1. 대한민국, 대변혁 변곡점에 서다
2. 개혁과제는…與 "선거제" vs 野 "검찰개혁"
3. 여야 "대통령제 중임제 개헌" 한목소리
4. 이원집정부제는 '글쎄'…대통령 권력 분산엔 '찬성'
5. 선거제도 개혁 어떻게…여 "병립형" vs 야 "준연동형"
6. 바람직한 공천제도…여야 "중앙공천 유지, 투명·공정성 강화"
7. 현실정치에 적합한 정당제는…여야 "3~4개 다당제가 적절"
8. 양원제 도입에 대한 의견은…여야 모두 '단원제' 선호
9. 선거연령 하향 부정적..."현행 만18세가 적합"
10. 필리버스터에 대한 의견은…"강화해야" vs "대체 방식 찾아야"
11. 일하는 국회 되려면…여야 "상시회 채택·국정감사 유지"
12. "특권 폐지·정당개혁·책임정치 필요…제도보다는 사람"
13. "대통령제 폐해에 공감대…중임제·비례대표 확대 의견"
14. 정대철 헌정회장 "정치 실종의 가장 큰 책임은 대통령…분권형으로 바꿔야"
15. 황우여 "국회 협치 가장 중요…4년 중임제, 근본 해결책 아냐"
16. 김두관 "대통령-총리, 공동 책임 국가 경영하는 게 낫다"
17(끝). '87체제 붕괴'에 공감대 확인…시기·방법 두고 숙의 필요

다만 이원집정부제는 대통령과 총리라는 두 국가기관의 마찰을 항시적으로 안고 있다는 한계가 있다. '권력 분산'이라는 제도적 목적이 권력의 갈등과 충돌로 이어질 가능성이 크다는 것이다. ('개헌과 민주주의' 이준한 참고)

한국에서도 이원집정부제를 도입해야 한다는 주장은 꾸준히 있었다. 가장 최근에는 전직 국회의원 모임인 대한민국헌정회가 대통령에 집중된 권력을 분산하기 위해 4년 중임제와 이원집정부제, 양원제 등을 도입해야 한다고 주장하고 있다.

3일 뉴스핌 설문조사를 분석한 결과 22대 국회의원들은 이원집정부제의 도입보다 현행 대통령제도를 유지하되 대통령 권한을 분산시키는 방향을 가장 선호하는 것으로 나타났다.

뉴스핌은 이원집정부제의 대표 격인 프랑스 대통령제를 예로 들어 '대통령의 권한을 국무총리에게 일부 이양시키는 이원집정부제 도입을 위해 세 가지 대안이 제시되고 있다. 어떤 방식이 가장 적합하다고 생각하나'라고 질문했다.

답변은 ▲프랑스 대통령제 방식으로 의회의 과반수를 가진 정당이 정부를 구성하는 방법. 이때 대통령이 국회를 견제할 수 있도록 국회해산권을 대통령에게 줌(프랑스식 대통령제-국회해산권 부여) ▲프랑스 대통령제 방식으로 의회의 과반수를 가진 정당이 정부를 구성하지만 대통령의 권력남용을 방지하기 위해 국회해산권을 대통령에게 부여하지 않음(프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음) ▲우리나라 현 대통령제를 유지하면서 총리에게 장관임명권을 주고 책임장관제로 유지하기 위한 부분 헌법개정(현 대통령제 유지-부분 헌법개정) ▲기타 방법 중 하나를 선택하도록 했다.

국민의힘 소속 의원들은 67.7%가 현 대통령제를 유지하되 부분적인 헌법 개정이 필요하다고 봤다. 뒤이어 ▲기타 16.1% ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 12.9% ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음 3.2% 순이다.

더불어민주당 의원들은 ▲현 대통령제 유지-부분 헌법개정 44% ▲기타 22% ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 20% ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음 14% 순이었다.

조국혁신당 의원들은 ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여·▲기타가 각각 40%였고 ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음 20% ▲현 대통령제 유지-부분 헌법개정 0%였다.

앞서 대통령제 개헌 방향을 묻는 말에서도 의원들 가운데 이원집정부제가 필요하다고 응답한 비율(▲국민의힘 6.1% ▲민주당 3.7% ▲조국혁신당 20%)은 상대적으로 저조했다. ([정치개혁](3) 여야 "대통령제 중임제 개헌"...한목소리 참고)

모든 선수에서 현 대통령제를 유지하고 총리 권한을 강화하자는 의견이 가장 많았다. ▲초선 37.8% ▲재선 54.2% ▲3선 50% ▲4선 50% ▲5선 이상 75% 등으로 선수가 높을수록 현행 대통령제를 보완하자는 의견이 많았다.

지역구 의원들은 52.6%가 현 대통령제를 보완하는 방법이 가장 낫다고 봤고 ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여와 ▲기타 방법이 각각 17.9%로 나타났다. ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음은 11.5%로 가장 낮았다.

비례대표 의원들은 기타 방법(54.5%)을 가장 선호하는 것으로 나타났다. 뒤이어 ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여와 ▲현 대통령제 유지-부분 헌법개정이 18.2%로 같았고, ▲프랑스식 대통령제-국회해산권 부여 않음이 9.1%로 나왔다. 기타 의견을 낸 조국혁신당 소속 비례대표 의원은 "대통령에게 국회해산권을 주되 국회에는 내각 불신임권을 부여해 상호 견제가 가능토록 개정해야 한다"고 적었다.

기타 의견을 낸 국민의힘 소속 비례대표 의원은 "대통령 권한 축소에 반대한다. 더 큰 혼란이 우려된다"는 의견을 냈다. 또 다른 국민의힘 소속 비례대표 의원은 "이원집정부제 자체가 우리나라 현실에 맞지 않는 통치제도"라고 말했다.

민주당 등 야당 소속 의원들 사이에서는 국회의 국무총리 추천권을 가져와야 한다는 주장이 많았다. 한 민주당 소속 의원은 "총리 추천을 국회가 2배수로 하고 대통령이 이 가운데 1인을 총리로 임명할 것. 임명된 총리에게 장관 임명권을 주는 방식이 적합하다"고 주장했다.

특히 야권에서는 대통령의 권력 분산을 주장하는 의견이 주를 이뤘다. 한 의원은 "국무총리 외에 4명의 부총리를 둬야 한다. 이들 5명을 국회가 추천해 내각을 지휘하는 '총리위원회' 방식이 적합하다"고 했다.

한 민주당 의원은 "대통령 4년 중임제를 하되 대통령 권한을 일부 축소하는 방안이 적절하다"고 했다. 또 다른 민주당 의원은 "현 체제를 유지하되 정부 입법 폐지 및 거부권에 대한 요건을 명확히 해야 한다"고 적었다.

이에 반해 국민의힘 한 의원은 "대통령의 권한을 축소하고 총리 권한을 확대하는 취지에는 공감하지만 총리가 다수당에서 나올 경우 분점 정부(여소야대)가 될 것이다. 현재 대한민국 지형에서 분점 정부가 형성되는 것은 정치를 더욱 극단화할 수 있다"고 우려했다. 그러면서 이 의원은 "대통령이 아닌 총리에게 장관임명권을 주는 것 역시 대한민국 정치 문화에 맞지 않다. 제도 개선도 좋지만 정치 문화 쇄신이 우선"이라고 했다.

최연혁 스웨덴 린네대 교수는 "여야 모두 권력 분산의 측면에서는 현역 의원들의 강한 요구가 있는 것으로 보인다"며 "다만 현 체제를 유지하면서 총리 권한을 강화하는 등 대통령에게 집중된 권한을 나누자는 것"이라고 분석했다.

heyjin@newspim.com