안전·이동권 고려 필요성…SOC '님비' 선례 우려도
주민투표법상 의견수렴…방폐장 등 결정 활용 제한적
도청이 사업 결정, 주민투표 달려…유권해석 필요성
[서울=뉴스핌] 강명연 기자 = 제주 제2공항 건설에 대해 주민투표를 통해 결정하자는 주장이 제기되는 가운데 국토교통부가 사실상 불가 의견을 내놨다.
주민투표법상 국토부가 시행할 수 있는 주민투표로는 사업 추진 여부를 결정할 수 없다는 이유에서다. 단순히 도민 의견을 듣는 차원의 주민투표에 대해서도 국토부 소관 사회간접자본(SOC) 사업에서 전례가 없어 신중해야 한다는 입장이다.
다만 환경영향평가를 주관할 제주특별자치도가 자체적으로 사업 추진 여부를 주민투표로 결정할 수 있을 것으로 전망된다. 도청 차원에서 판단할 수 있겠지만 주민투표법상 가능한지는 법적 검토가 필요할 것으로 예상돼 사업이 동력을 받기까지 험난한 과정이 예상된다.
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| 제주 제2공항 공항시설 배치도(자주색 표기 부분은 2단계 사업) [자료=국토교통부] |
◆ 국토부 "국민안전·이동권 결부"…국토부 소관 SOC서도 전례 없어
8일 정부 등에 따르면 국토교통부는 주민투표법상 국가정책인 제주 제2공항 찬반 여부를 묻는 주민투표를 시행하는 데 신중한 입장이다.
국토부 관계자는 "제주도청이 요구하면 검토할 수 있지만 제주 2공항이 제주도를 드나드는 국민 안전은 물론 이동권 등과 결부돼 있어 주민투표에 부쳐 의견을 수렴하는 것은 신중하게 검토해야 한다"고 말했다.
제주도민과 밀접한 연관이 있는 사업이지만 동시에 국가 전체의 관점에서도 사업 여부를 따져봐야 한다는 의미다. 국토부 소관 SOC 사업에 대해서도 주민투표를 진행한 사례는 전례가 없다는 점도 부담이다. 처음 선례를 남기면 모든 사업에서 주민투표 요구가 빗발칠 수 있다. 자칫 지역 이기주의의 부작용인 '님비(Not in my back yard)'에 막혀 SOC 사업 자체가 어려움에 빠질 수 있다는 우려가 있다.
현행법상 주민투표를 통해 사업 여부를 결정할 수 있는 것도 아니다. 주민투표법 8조에 따르면 중앙행정기관은 주민 의견을 듣기 위해 주민투표를 지자체에 요구할 수 있다. 주민 의견을 수렴하는 방안 중 하나일 뿐 사업을 진행할지를 투표로 정하는 것은 아니라는 취지다.
사업 추진 여부를 주민투표로 결정하는 사업은 방사물폐기장 등 극히 일부에 제한돼 있다. 방폐물유치지역법 7조는 산업통상부 장관이 주민투표를 거쳐 유치지역을 선정하도록 규정하고 있다. 지역에 부정적인 영향이 큰 만큼 예외적으로 법에 주민투표를 명시한 것이다.
군공항이전법 8조 역시 국방부 장관이 지자체에 주민투표를 요구할 수 있다고 명시돼 있다. 주민투표 자체가 개별법에 명시돼 있는 만큼 사실상 주민 반대를 무릅쓰고 강행하기 어려운 구조다.
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| 오영훈 제주도지사. 2022.11.21 mmspress@newspim.com |
◆ 방사물폐기 등 일부 사업에 제한적으로 주민투표 활용…결국 제주도 결정
제주 2공항 사업 절차상 이후 제주도가 결정권을 갖고 있다는 것도 국토부가 주민투표를 붙이는 데 어려움으로 작용할 것으로 예상된다.
제주도 의견수렴을 거쳐 기본계획이 고시된다 해도 이후 진행되는 환경영향평가는 제주도가 주관한다. 만약 제주도가 제2공항 사업에 반대할 경우 기본계획 고시 이후 사실상 추진이 어려울 수 있다. 국토부가 권한을 가진 기본계획 고시 과정에서 도민 의견 수렴을 위해 주민투표를 진행하더라도 제주도청 의사에 따라 사실상 사업 여부가 결정된다는 의미다.
야당인 오영훈 제주도지사는 제2공항에 대한 명확한 입장을 내지 않고 있다. 다만 제주도민 입장을 적극 반영하지 않았다며 환경부에 유감 입장을 표명했다. 오 지사는 "도민과 함께 2021년 반려 사유였던 항공기, 조류 충돌 영향과 서식지 보전 등 네 가지에 대해 국토부 보완이 제대로 이뤄졌는지 면밀하게 검토하겠다"면서도 "도민 이익을 최우선으로 하는 실용주의 원칙을 토대로 찬반을 뛰어넘는 해법을 찾겠다"고 강조했다.
다만 향후 제주 제2공항 사업의 열쇠를 쥔 제주도가 추진 여부를 주민투표로 결정할 가능성도 있다. 제2공항을 반대하는 시민단체인 제주제2공항강행저지비상도민회의는 지난 3일 오 지사에게 '도민 결정권 실현을 위한 제2공항 주민투표 촉구 건의안'을 전달했다. 사업에 대한 제주도 입장을 주민투표로 결정하겠다고 자체적으로 판단할 경우 가능한 시나리오다. 반면 주민투표법 7조에 따르면 '국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항'은 주민투표에 붙일 수 없어 유권해석이 필요할 것으로 예상된다.
앞서 2021년 2월 제주도민을 대상으로 진행된 여론조사는 입장이 팽팽했다. 엠브레인퍼블릭 조사에서는 '반대한다'가 51.1%로 '찬성한다(43.8%)'는 응답을 웃돌았고 한국갤럽 조사에서도 '반대' 47%, '찬성' 44.1%로 나타났다. 반면 제2공항 예정지가 포함된 성산읍 주민을 상대로 한 조사에서는 공항 건설 찬성 응답이 두 조사 모두 크게 높았다.
국토부는 이날 제주도에 '제주 제2공항 개발사업 기본계획안 보고서'를 송부하고 의견 제시를 요청한 상태다. 제주도는 기본계획안에 대한 주민 열람 및 의견수렴 창구를 9일부터 운영한다. 제주 서귀포시 성산읍 일대에 조성되는 제2공항은 조류 등 생물 대체서식지 조성 등 친환경 공항으로 건설해 2055년 기준 제주도 항공수요 연간 4108명 중 1992만명의 여객을 수용한다는 목표다.
이를 위해 총 6조6743억원이 투입하고 활주로(3200m×45m) 1본, 계류장(항공기 44대 주기), 여객터미널(16만7381㎡), 화물터미널(6920㎡), 주차장, 전면시설(교통센터 및 상업·문화시설, 친환경·항공산업 클러스터) 등을 설치한다.
unsaid@newspim.com
